一、引言
据史料记录，我国海产养殖汗青可追溯到3000多年前的商周时代，是最早开展淡水养殖的国度之一。据统计，中华国民共和国成立初期，全国海产物年总产量45万t，人均占领量仅有0.8kg；到2020年，全国海产物年总产量达6549.02万t，人均占领量达46.39kg，《2020年全国渔业经济统计公报》数据显示，养殖产量已占海产物总产量的79.8%。海产养殖不仅为宽大国民群众供给了大批优质卵白质，也为国度食粮平安供给了主要保障。
梳理20世纪70年月以来海产养殖成长过程可以发明，经由过程立法有用规范海产养殖轨制，是增进养殖业有序成长并浮现杰出成长态势的主要包管。进一步探讨又可发明，从中华国民共和国成立以来第一部规范渔业成长的《中华国民共和国渔业法》（以下简称“《渔业法》”）公布，到《中华国民共和公民法典》（以下简称“《平易近法典》”）实行，理论界及实务界对渔业出产者取得的应用特定水域从事养殖的权力性质界定一向存有争议，这种权力性质界定的不断定性导致规范养殖行动的某些轨制缺位，不仅有损渔业出产者的权力，亦晦气于海产养殖业有序成长。
故此，笔者以为，基于现有法令规范和研讨结果，从“实然”与“应然”角度界定养殖权的法令性质，厘清养殖权与其他用益物权的关系，解决养殖财产成长受限题目，对于维护渔业出产者基本权益，增进养殖财产绿色健康成长具有主要意义。
二、养殖权的汗青变迁
中华国民共和国成立之初，我国渔业出产以捕捞为主。至20世纪70年月末，为解决过度捕捞造成的自然渔业资本阑珊以及海产物供给严重题目，国度宣布《关于放宽政策、加速成长水财产的唆使》（中发〔1985〕5号）等文件，鼎力成长养殖业，养殖海产物逐渐成为海产物供给的主要起源，养殖产量与捕捞产量的比值不竭增年夜，养殖水域规范治理等层面的题目慢慢引起立法机关存眷。
我国立法对养殖权力规范有三个标记性事务。
（一）1986年《渔业法》公布实行
耕地是农人主要的出产材料，用于开展海产养殖的水面同样是渔业出产者主要的出产材料，以生计型渔业作为生涯方法或重要生涯起源的渔业出产者，与农人应用地盘同样，其养殖水域应用权理应获得承认。在鼎力成长海产养殖布景下，1986年，我国公布实行了第一部《渔业法》，标记着我国渔业出产和治理迈上了法制化轨道，付与了养殖权最基础的法令定位。此中，第十条第一款划定“县级以上处所国民当局依据国度对水域应用的同一部署，可以将计划用于养殖业的全平易近所有的水面、滩涂，断定给全平易近所有制单元和集体所有制单元从事养殖出产，核发养殖应用证，确认应用权”。经由过程立法条则看，本法偏向于确认养殖权的物权性质，夸大了全平易近所有的水面、滩涂从事养殖出产须要被核发养殖应用证，确认应用权。
（二）2000年年夜幅度修订的《渔业法》公布实行
2000年，新修订的《渔业法》第十一条第一款划定，“国度对水域应用进行同一计划，断定可以用于养殖业的水域和滩涂。单元和小我应用国度计划断定用于养殖业的全平易近所有的水域、滩涂的，应用者应该向县级以上处所国民当局渔业行政主管部分提出申请，由本级国民当局核发养殖证，允许其应用该水域、滩涂从事养殖出产。核发养殖证的具体措施由国务院划定”。此次修订有三个重点：一是确立养殖计划轨制，二是明白小我可以取得国有水域从事养殖的权力，三是删除了“确认应用权”的表述，而代之以“允许其应用该水域、滩涂从事养殖出产”的表述。
之后，2001年公布的《中华国民共和国海域应用治理法》和2002年公布的《中华国民共和国农村地盘承包法》（以下简称“《农村地盘承包法》”）接踵确立了物权性质的海域应用权和农村地盘承包经营权，从而激发关于养殖权性质的剧烈争辩。此后的二十多年中，《渔业法》虽经三次修订，但关于养殖权的表述一向沿用至今。
（三）2007年《物权法》公布实行
《中华国民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）第一百二十三条划定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和应用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权力受法令维护”，2020年公布的《平易近法典》在物权编“用益物权一般划定”中沿用了雷同的表述。理论界有学者以为该表述固然并未明白养殖权的法令位置，但2007年《物权法》确认了养殖权的用益物权性质。遗憾的是，2007年《物权法》公布后，《渔业法》并未作出响应修订，有关养殖权的物权配套轨制规范树立工作仍然进展迟缓。2010年，农业部宣布《水域滩涂养殖发证挂号措施》，只是从行政治理的角度对养殖证的核发、治理加以规范，对养殖权的物权实现与维护并未涉及，养殖权的让渡、出租、继续、典质以及权益维护、物权价值实现等均存在轨制缺位。
固然个体地域出台了表现养殖权用益物权性质的配套轨制，好比，江苏省2009年出台了《江苏省国有渔业水域占用抵偿暂行措施》、2014年制订了《江苏省国有渔业水域养殖权流转治理措施》，但仅限于局部地域实用。
颠末三十多年的轨制演化，仍有学者以为“《物权法》并未明白提出养殖权的概念，这为养殖权是否可以或许作为自力用益物权并予以维护留下了可争议的说明空间”，但养殖权的用益物权性质获得了立法确认也是不争的事实。当然，与地盘承包经营权轨制扶植比拟，养殖权轨制扶植仍然进展迟缓，实践中与相干权力的冲突依然存在，对权力人的权益维护仍然不足，由此造成了现实治理进程中的诸多灾题。
三、养殖权成长中的题目
（一）养殖权与其他用益物权的冲突
2000年《渔业法》颁行之后，海域应用权与农村地盘承包经营权接踵得以立法确认。2007年《物权法》及现行《平易近法典》均承认养殖权与以上两者的用益物权性质，因为三者的权力载体存在必定水平重叠，故而造成必定冲突。
1. 权力载体的冲突表示
实务中的相干轨制设计，着重于行政治理须要，对若何和谐养殖权与相干权力的冲突并未作出轨制部署。2002年，农业部制订《完美水域滩涂养殖证轨制试行计划》（该计划已于2016年12月22日废除）明白“应用水域滩涂从事养殖出产运动的单元和小我，必需依法取得养殖证”，划定“全平易近所有的水域滩涂按照《渔业法》和《中华国民共和领土地治理法》（以下简称“《地盘治理法》”）的划定，断定水域滩涂养殖应用权”“集体所有或者全平易近所有由农业集体经济组织应用的水域滩涂，按照《渔业法》《地盘治理法》和有关地盘承包经营的划定，断定水域滩涂养殖承包经营权”，该《完美水域滩涂养殖证轨制试行计划》不仅对若何和谐养殖权与农村地盘承包经营权未作出轨制部署，在发放养殖证的范畴上还作出了与《渔业法》第十一条不甚一致的划定。
2010年，农业部公布实行的《水域滩涂养殖发证挂号措施》设立专门章节，规范了“国度所有水域滩涂的发证挂号”和“集体所有或者国度所有由集体应用水域滩涂的发证挂号”。从上述规范可以看出，应用集体所有水域和国有水域进行养殖，均应该取得养殖证，而且养殖权简直权挂号对象既可所以集体所有的水域滩涂，也可所以国有的水域、滩涂。
今朝，法令系统下可以应用并用于海产养殖的水域滩涂重要有三种，一是海岸线向海一侧的海域，属全平易近所有，依据《海域应用治理法》其上设立有海域应用权；二是集体地盘改革形成的水域或者集体所有的水域，属集体所有，以及国有回集体经济组织应用的水域，实用《农村地盘承包法》设立有地盘承包经营权；三是湖泊、河道等，依据《宪法》属全平易近所有，实用《渔业法》可以设立养殖权。由此，必定造成养殖权、海域应用权、农村地盘承包经营权的冲突。
一物一权是物权法的基础原则，其要义就是统一个标的物上，不克不及存在两个以上统一性质、内容的物权。上述法令规范上的冲突造成实际治理中的抵触直不雅表示为养殖权的继续、让渡、典质等环节中存在隐患。好比，因海域、养殖的反复确权或者先取得养殖海域应用权后朋分养殖海域再进行养殖权确权等身分，部门地域在统一养殖海域，呈现海域应用权与养殖权挂号的权力人纷歧致的现象，给不动产的继续、让渡、典质等行动带来极年夜风险。即使实务中，统一标的物的海域应用权与养殖权、地盘经营权与养殖权挂号一致，若各权力分辨呈现进股、让渡、典质、继续等行动时，权力人亦会见临权益受损风险。这种权力冲突未获妥当轨制部署，也是养殖权典质轨制成长迟缓的主要原因之一。
2. 摸索构建消弭权力冲突的思绪
实务界和理论界从消弭权力冲突的角度提出，养殖权是经由过程行政允许所付与的行业准进权力。事实上该种不雅点概况上似乎缓和了权力之间的冲突，实则造成国有内陆水域养殖权轨制的缺掉。据《中华国民共和国年鉴》数据，我国流域面积跨越1000km2的河道有1500多条，面积在1km2以上的自然湖泊有2800多个，可以用于养殖的国有内陆水域面积很年夜。水发生产者取得的应用国有内陆水域进行海产养殖的权力若仅为行业准进权力，那么非论海产养殖有无行业准进资历请求，在现有效益物权系统下，国有内陆水域都无法经由过程其他水域应用权来涵盖和支持养殖权，其造成的直接成果是渔业出产者的权力得不到应有的物权维护。
（二）养殖权应用刻日的不断定性与稳固的产权预期之间的抵触
在养殖权、海域应用权、地盘承包经营权等用益物权的轨制设计上，保障产权收益、推进范围经营、增进财产成长，离不开稳固的产权预期，稳固性是其作为用益物权的基础特点之一。如，新修订的《农村地盘承包法》中划定了“耕地的承包期为三十年”“耕地承包期届满后再延伸三十年”，稳固的地盘承包经营权刻日以及续期政策推进了家庭农场、地盘股份合作社等新型农业经营主体的成长，给成长现代农业的经营者吃了“定心丸”。
2002年，《完美水域滩涂养殖证轨制试行计划》划定“养殖证有用期的最高年限：浅海、滩涂15年，深海30年，水池30年，湖泊、水库、河沟10年，姑且养殖区2年”，2016年，农业部颁布的《关于印发<养殖水域滩涂计划编制工作规范>和<养殖水域滩涂计划编制纲领>的通知》并没有说起养殖权应用刻日题目，《海域应用治理法》第二十五条划定养殖用海的最高应用刻日为十五年，但此划定重要针对海域应用权而言。据上可以看出，养殖权的应用刻日今朝并无明白的法令划定。
实务中，部门地域为便于养殖水面的行政治理，甚至将养殖权的应用刻日限制为一年，尔后每年予以“延展”，如许的养殖权应用刻日甚至不克不及对应部门养殖品种的一个养殖周期，更谈不上用益物权的稳固性，比拟地盘承包经营权稳固的刻日相差甚远。
（三）部分职责调剂给养殖业成长带来的影响
2018年，中共中心印发《深化党和国度机构改造计划》，从头组建了天然资本部和农业农村部，海域治理和海产养殖治理在处所的治理部分有了新变更。内陆养殖治理权仍然由各地域农业农村部分行使，海洋的养殖治理部分变更较年夜，曩昔沿海地域省、市、县（市，区）均设立有自力的海洋与渔业主管部分，同一行使海域应用权和养殖权简直权、治理工作，改造后这两项本能机能由处所天然资本部分和农业农村部分分辨行使。
治理部分的本能机能调剂给养殖权简直认带来必定影响，一方面海域应用权和养殖权简直权职责分属分歧部分，海域范畴内的养殖治理增添了部分之间和谐题目，实务中，养殖用海需先申请取得海域应用权证，再申请取得水域滩涂养殖证，客不雅上应用海域的审批成为了取得养殖权的前置审批，多头治理给养殖业成长带来不断定身分；另一方面天然资本部分“领土空间用处管束和生态维护修复职责”与农业农村部分“保护国度海洋和淡水管辖水域渔业权益职责”之间的抵触，在养殖业成长题目上集中表现为生态维护与财产成长的抵触。同时，近年来，在生态维护年夜布景下，我国部门地域又接踵开展“退养还湖”，收回了国有渔业水域养殖权，对海水养殖业也进行了严厉把持，养殖业成长受到严重考验。
四、养殖权物权轨制构建的对策建议
（一）厘清养殖权与其他用益物权的关系，明白养殖权确权范畴
在保持国有内陆水域养殖权的用益物权性质基本上，厘清养殖权与地盘承包经营权和海域应用权的关系，进一步明白养殖应用权简直权范畴，防止产生物权冲突，摒弃单一保持“应用水域进行养殖即须要确权发证”的思绪，鉴戒集体地盘应用权依据用处分歧设立地盘承包经营权、宅基地应用权等的路径，在现有物权系统框架下构建养殖权权力系统，打消实用中的冲突。
（二）树立海产养殖成长最低保障轨制，实现养殖业可连续成长
养殖业作为农业的主要构成部门，应该树立海产养殖面积红线轨制，从轨制上保存海域、国有内陆水域以及集体地盘（水域）等成长养殖业的最低比例应用面积。可鉴戒地盘治理的模式，实行养殖水面储蓄轨制，解决养殖权收回、再次分派进程中的题目，立异形成养殖水域基准价钱机制、评估机制，推出经由过程招标、拍卖等方法出让其应用权的轨制等，优化养殖水域资本设置装备摆设、实现资本效益最年夜化，使养殖水域资本实现可连续健康应用，防止产生“一退了之”的现象。
（三）树立完美的养殖权用益物权轨制，增进养殖业健康成长
一是树立完美的养殖权流转轨制。养殖权作为用益物权，依法流转是其必定的法令属性，我国渔业成长正处在生计渔业向贸易渔业改变的时代，从改革传统渔业、奉行范围经营、和谐资本设置装备摆设、实现公道应用方面而言，应该树立较为规范的养殖权流转轨制，以完美物权轨制、增强渔业治理、规范养殖挂号、增进依法流转、维护渔平易近好处，增进传统渔业向现代化渔业、生计渔业向贸易渔业的改变。二是树立养殖权典质轨制。应树立完美的养殖权典质轨制，晋升养殖权典质的相干配套轨制扶植程度，积极增进养殖应用权成为自力典质品，拓宽以养殖权为担保向银行金融机构申请贷款进行典质挂号的渠道，为各类主体开展养殖权典质供给信誉支持。三是公道计划养殖权应用刻日。公道计划并设定养殖应用权相对稳固的刻日，并构建可实现稳固续期的操纵空间，以稳固的产权预期增进养殖业健康成长，从基本上保障养殖主体的权益。
作者：刘江
作者单元：江苏省渔业法律监视中间
起源：《中国海产》
